Considerazioni sulla delibera ANAC n. 777/2021

Quentin Massys. Portrait of a Man, 1510 - 1520
Quentin Massys. Portrait of a Man, 1510 - 1520

I. Con la delibera n.777 del 24 novembre 2021 l’Autorità Nazionale Anticorruzione, a ciò tenuta in virtù del d.lgs.n.33/2013, ha previsto gli adempimenti degli Ordini Professionali nazionali e territoriali, in materia di trasparenza ed obblighi di pubblicazione.

 La disciplina relativa alla trasparenza delle pubbliche amministrazioni  ed agli obblighi di pubblicazione, alcuni dei quali soggetti a sanzione se la pubblicazione è omessa o incompleta, è contenuta nel d.lgs. n.33/2013 come modificato dal d.lgs.97/2016. Sono inclusi nella disciplina, in quanto compatibile, tra le pubbliche amministrazioni, anche gli Ordini Professionali.

Le norme legislative, nell’ordine di numerazione, prevedono che, nella sezione “Amministrazione Trasparente” del sito della p.a., siano indicati i pagamenti effettuati con importi e beneficiari ( art.4 bis). La pubblicazione di questi dati è obbligatoria anche per gli Ordini Professionali ( soldi pubblici), come ritiene la delibera ANAC n.777/2021, seppure i soldi degli Ordini sono quelli versati dagli iscritti, non essendo questi, beneficiari di emolumenti pubblici.

Si prosegue nel testo legislativo con:

Art.5: accesso civico ai dati e ai documenti. Tutti possono richiedere dati e documenti senza esporre alcuna motivazione. Se c’è un controinteressato va avvisato e può fare opposizione nei 10 giorni. Decorso tale termine l’amministrazione decide se accogliere o negare l’accesso richiesto. E’ regolato in dettaglio il procedimento.

L’art.5 bis regola i casi di diniego all’accesso che riguardano non solo la sicurezza nazionale, le relazioni internazionali ecc. ma anche i casi in cui si incida nella privacy, nella segretezza della corrispondenza, negli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, compresi la proprietà intellettuale, il diritto di autore ed il segreto commerciale,

Nell’art.5 ter è previsto l’accesso ai fini statistici. La norma non riguarda gli Ordini.

I dati pubblicati debbono essere “aperti” cioè ben comprensibili, originali, aggiornati ecc. ( art.7)  e nell’art.7 bis si elencano i casi in cui i dati debbono essere protetti  per le esigenze di tutela del soggetto interessato.

Art.8: I dati la cui pubblicazione è obbligatoria ( come disciplinata dagli articoli  14 e seguenti) debbono essere pubblicati per 5 anni.

L’art.9 riguarda l’obbligo di pubblicazione dei dati, informazioni e i documenti ai sensi della normativa vigente  nel nel sito istituzionale della sezione “Amministrazione trasparente” della p.a. L’art.9 bis regola le amministrazioni che hanno banche dati  che non riguarda, stando a quanto previsto, gli Ordini Professionali.

L’art.10 regola l’indicazione del responsabile della pubblicazione dei dati nel  piano triennale anticorruzione di cui all’art. 1 comma 5 della legge 190/2012 che non pare, nella sua interezza, si riferisca agli  Ordini ( invio al dipartimento funzione pubblica delle valutazioni sugli uffici esposti alla corruzione e  degli interventi per eliminare il rischio, nonché invio alla scuola superiore della p.a dei dipendenti degli uffici più esposti al rischio, per la loro preparazione). Così, non pare si riferisca agli Ordini, la relazione sulla performance.

Art.12: pubblicazione delle leggi, regolamenti, circolari, programmi, norme di organizzazione e codici di condotta, con i link per accedere alle leggi statali ( normattiva) da parte degli interessati.

Art.13 pubblicazione  dei dati relativi agli organi di indirizzo politico, di amministrazione e gestione con l’indicazione delle competenze; pubblicazione degli uffici, delle competenze e dei nominativi, organigramma, numeri di telefono, pec utilizzabile  per richiedere informazioni.

L’art.14 è richiamato dalla delibera ANAC 777/2021 al comma 1 lett.f).L’art.14 dispone che: 1. Con riferimento ai titolari di incarichi politici, anche se  non di carattere elettivo, di livello  statale  regionale  e  locale,  lo Stato, le regioni e gli enti locali pubblicano i  seguenti  documenti ed informazioni:   a) l’atto di nomina o di  proclamazione,  con  l’indicazione  della durata dell’incarico o del mandato elettivo;   b) il curriculum;   c) i compensi di qualsiasi  natura  connessi  all’assunzione  della carica; gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici;  d) i dati relativi all’assunzione di  altre  cariche,  presso  enti pubblici o  privati,  ed  i  relativi  compensi  a  qualsiasi  titolo corrisposti;   e) gli altri eventuali incarichi con oneri a carico  della  finanza pubblica e l’indicazione dei compensi spettanti;   f) le dichiarazioni di cui all’articolo 2,  della  legge  5  luglio 1982, n. 441, nonche’ le attestazioni e  dichiarazioni  di  cui  agli articoli 3 e 4 della medesima legge,  come  modificata  dal  presente decreto, limitatamente al soggetto, al  coniuge  non  separato  e  ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano.  Viene in ogni caso data evidenza al mancato consenso. Alle informazioni  di cui alla presente lettera, concernenti soggetti diversi  dal  titolare dell’organo di indirizzo politico non si applicano le disposizioni di cui all’articolo 7. Il problema sorge per quanto disposto dal comma 1 bis dell’art.14 che prevede: Le pubbliche amministrazioni pubblicano i  dati  di  cui  al comma 1 per i titolari di incarichi o cariche di amministrazione,  di direzione  o  di  governo  comunque  denominati,  salvo   che   siano attribuiti  a  titolo  gratuito,  e  per  i  titolari  di   incarichi dirigenziali,  a  qualsiasi  titolo  conferiti,  ivi  inclusi  quelli conferiti discrezionalmente dall’organo di indirizzo  politico  senza procedure pubbliche di selezione.Il riferimento testuale ai “dati” di cui al comma 1 può essere interpretato nel senso che sia escluso dalla pubblicazione quanto nel comma 1 non è riferito a “dati”. I dati riguardano, secondo detto comma 1, quelli relativi all’atto di nomina, ai compensi, ai viaggi pagati con fondi pubblici,  alla assunzione di altri incarichi con oneri a carico della finanza pubblica ed ai relativi compensi.  Peraltro, le dichiarazioni di cui alla legge 441/1982 non sono dati, ma per l’appunto dichiarazioni  e l’art.14 del d.lgs. 33/2013  le riferisce agli organi di regioni, comuni ecc., mentre, circa le pubbliche amministrazioni, il comma 1 bis riguarda i dati di cui al comma 1 e non le dichiarazioni. Le dichiarazioni previste dalla legge 441/1982, richiamata dall’art.14, riguardano i parlamentari, il Presidente dei  Consiglio dei ministri, i ministri ,i sottosegretari di Stato,i consiglieri regionali e provinciali, i consiglieri di comuni e province con più di 100.000 abitanti, per i quali si pretende, dalla legge citata, che dichiarino le proprietà e i diritti reali su immobili e sui e mobili registrati, le azioni di società, le quote di partecipazione a società, le cariche di amministratore o sindaco, la dichiarazione dei redditi, le spese sostenute per la campagna elettorale. Le dichiarazioni sulla situazione patrimoniale  per tali soggetti, riguardano anche il coniuge non separato, i figli e i parenti entro il secondo grado di parentela ( l’art.14 comma 1, per  i titolari di incarichi politici  soggetti a tali dichiarazioni, non include i figli).L’ampliamento degli oneri a carico degli amministratori, organi di direzione, organi di governo degli Ordini professionali, ove si applicassero a questi le dichiarazioni di cui alla legge 441/1982, imporrebbe che tutti i titolari di tali incarichi, sia per la loro situazione patrimoniale, sia per il coniuge e per i parenti entro il secondo grado, rilascino e pubblichino le dichiarazioni  del contenuto sopraesposto.La norma di cui all’art.1 bis, che estende gli obblighi dichiarativi  previsti al comma 1 lett.f) ai titolari di cariche di governo e amministrative ( ed anche ai dirigenti)  pone seri dubbi di applicabilità agli Ordini Professionali cui la norma si riferisce facendo questi parte del novero delle pubbliche amministrazioni.Occorre al proposito tenere presente che l’obbligo di dichiarazione, come stabilito dall’art.14 comma 1 lett.f) sopra richiamato, non può che avere carattere tassativo, in relazione agli adempimenti obbligatori ivi previsti. Dunque, se il comma 1 bis che estende ai titolari di incarichi nelle p.a. l’obbligo di pubblicare i dati di cui al comma 1, solo i dati indicati nel detto comma fanno parte dell’obbligo di pubblicazione e non le dichiarazioni di cui alla legge 441/1982, che, per l’appunto sono dichiarazioni e non dati.  Quanto disposto dall’art.14 comma 1 bis circa la pubblicazione dei dati, esclude, secondo una interpretazione testuale e ragionevole, che tale pubblicazione per le p.a. si riferisca alle suindicate dichiarazioni.La norma ( art.14 comma 1 lett.f) come quella di cui al seguente art.14 1 co. ter è peraltro richiamata dalla delibera 777/2021 dell’ANAC, in quanto l’inosservanza degli obblighi comporta sanzioni.Sul punto è opportuno un chiarimento che la stessa Autorità e la Presidenza del Consiglio dei Ministri potrebbero fornire. Nella delibera ANAC è anche richiamato l’art.14 comma 1 ter che prevede che ciascun dirigente  comunica  all’amministrazione  presso  la quale presta servizio gli emolumenti complessivi percepiti  a  carico della  finanza  pubblica,  anche  in  relazione  a  quanto   previsto dall’articolo 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014,  n.  66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23  giugno  2014,  n.  89.L’amministrazione pubblica sul proprio sito istituzionale l’ammontare complessivo dei suddetti emolumenti per ciascun dirigente.L’art.16 prevede l’obbligo di pubblicazione del conto annuale del personale e delle relative spese,  della dotazione organica e dei dipendenti a termine o a tempo indeterminato con i relativi compensi complessivamente erogati.L’art.18 prevede la pubblicazione dell’elenco degli incarichi al personale. Gli artt. 19,20,21 gli obblighi di pubblicazione della performance ( non applicabile agli Ordini), dei premi e della contrattazione collettiva applicata.Altra norma soggetta a sanzione in caso di omesso adempimento è quella di cui all’art.22 comma 2 che riguarda le nomine in enti pubblici, le società partecipate, gli enti controllati che, in linea generale non dovrebbero riguardare gli Ordini Professionali.

Ci sono poi nel d.lgs. 33/2013 e s.m.i  altri obblighi da adempiere, quali quello di cui all’art.15 relativo alla pubblicazione degli incarichi di collaborazione e consulenza conferiti  e del compenso erogato; la dotazione organica e il costo del personale a tempo indeterminato e i tassi di assenza dei dirigenti ( art.16), il costo del personale non a tempo indeterminato (art.17), gli incarichi conferiti ai dipendenti ( art.18), le regole sui bandi di concorso da pubblicare comprese le tracce delle prove e le graduatorie ( art.19),i dati sulla valutazione della performance e dei premi al personale, la pubblicazione dei dati sulla contrattazione collettiva applicata ( art.21), quella delle partecipazioni in enti pubblici vigilati o in società partecipate, se vi sono ( art.22), la pubblicazione nella sezione “Amministrazione Trasparente”  dei criteri di scelta del contraente in appalti  di lavori, forniture e servizi con le modalità di selezione. Si aggiungono gli obblighi di pubblicazione previsti dall’art.37 nella materia degli appalti. Vanno pubblicati anche gli accordi tra amministrazioni pubbliche, se vi sono ( art.23). La pubblicazione riguarda poi le sovvenzioni e i contributi a  persone fisiche o enti pubblici e privati ( art.26). Tale pubblicazione è condizione di efficacia dei provvedimenti di erogazione delle dette sovvenzioni quando hanno l’importo superiore a 1.000 euro nell’anno a favore dello stesso beneficiario. Va pubblicato anche l’elenco dei beneficiari ( art.27).L’obbligo di pubblicazione riguarda il bilancio preventivo e consuntivo in formato accessibile alla lettura ( art.29). Devono essere pubblicati i dati dell’amministrazione pubblica sugli immobili posseduti e /o  sui canoni di locazione versati o percepiti ( art.30). Se  è incaricata una società di revisione vanno pubblicati gli atti e le relazioni ( art.31). L’obbligo di pubblicazione della carta dei servizi ed i servizi erogati agli utenti  ( art.32) non dovrebbe riferirsi agli Ordini, che non hanno “utenti” di servizi.

E’ previsto l’obbligo di pubblicare un indicatore annuale ( e trimestrale) dei tempi medi dei pagamenti per acquisto beni, prestazioni professionali, forniture con l’ammontare dei debiti e il numero dei creditori ( art.33). L’obbligo di pubblicazione di tutti i procedimenti di cui è competente l’amministrazione con l’indicazione dell’ufficio istruttore ed altre informazioni ( art.34).  Debbono essere pubblicate le informazioni ( e  loro specificazione nelle richieste di pagamento) per effettuare pagamenti informatici (art.36). Gli artt. 38 39 40 riguardano la pianificazione del territorio e questioni ambientali che non  risulta riguardino gli Ordini. Non riguardano gli Ordini neppure gli artt. 41 e 42.

All’art.43 è previsto un responsabile della trasparenza che è di norma il responsabile per la prevenzione della corruzione, il cui nome è pubblicato nel piano triennale per la prevenzione della corruzione  e che controlla l’adempimento degli obblighi in materia. L’art. 45 attribuisce all’Autorità Anticorruzione il compito di controllare l’adempimento agli obblighi di pubblicazione, con ispezioni, richiesta di notizie ecc. e se riscontra inadempimenti, dà termine per l’adempimento e propone all’organo competente l’azione disciplinare nei confronti del responsabile.

Le sanzioni sono previste all’art.47 del d.lgs.in oggetto e riguardano  le informazioni e i dati di cui all’art.14 citato, se omessi o incompleti. Le sanzioni sono a carico del responsabile della omissione. Sanzioni riguardano anche il dirigente che omette la pubblicazione dei suoi emolumenti complessivi. E’ anche sanzionata l’omissione  agli obblighi di cui all’art.22 comma 2, che non risulta riguardi gli Ordini.

L’Autorità Anticorruzione è la titolare della materia, stabilisce  criteri, modelli, schemi standard, ecc.  ed applica le sanzioni. All’allegato A è pubblicato lo schema da seguire per la sezione “Amministrazione Trasparente”. All’allegato B lo schema per le amministrazioni che pubblicano banche dati che non pare si riferisca agli Ordini.

Questo è quanto previsto dal testo di legge.

  1. La delibera ANAC dovrebbe semplificare gli adempimenti previsti, anche in considerazione del fatto che oltre ad enti territoriali di piccola dimensione, anche alcuni Ordini Nazionali hanno dimensioni modeste, essendo ingiustificata, perché non ragionevole e sproporzionata rispetto alla attività ed alla dimensione dell’Ordine, una sì gran mole di adempimenti.

III. La delibera tuttavia non semplifica sufficientemente gli obblighi che, non sempre, sono  oggetto di chiara interpretazione.

Circa le prescrizioni obbligatorie degli artt. 4 bis, 14 c.1 lett.f), 14 ter c.1, 22 c.2, nonché gli artt.15 c.2 ( consulenze e collaborazioni ) 26, c.3 ( sovvenzioni ed erogazione di contributi) la cui pubblicazione è condizione di efficacia dei relativi provvedimenti, su  tali norme non si espone alcuna precisazione, lasciando intendere che si applicano agli Ordini Professionali.

Ciò rileva in particolare per gli adempimenti di cui alla legge 441/1982 relativa alla situazione patrimoniale degli amministratori di cui sopra si è trattato.

Le semplificazioni che si espongono sommariamente, riguardano l’esclusione di obblighi di pubblicazione non applicabili agli Ordini professionali ( quali la performance, relazione sulla performance, indicatori e risultati attesi del bilancio, dati sui controlli e sulla attività dell’amministrazione). Sono stati rivisti i termini di aggiornamento di alcuni obblighi di pubblicazione. E’ prevista la pubblicazione dello Statuto e delle leggi regolatrici dell’Ordine, quella dell’organigramma con gli uffici, le loro competenze, i recapiti telefonici ecc., la pubblicazione dei dati sulla dotazione organica ed il personale a tempo indeterminato, i tassi di assenza, i dati sulla contrattazione collettiva se stipulata ( gli Ordini territoriali possono predisporre un link al sito degli Ordini nazionali), il bilancio preventivo e consuntivo con relazione esplicativa, anche  ove vi sia, del tesoriere, i dati sui servizi erogati, i dati  sui procedimenti amministrativi, le informazioni per i pagamenti in via informatica, gli interventi straordinari e di emergenza ove vi siano.

Circa il piano triennale anticorruzione gli Ordini con meno di 50 dipendenti,  debbono pubblicare il piano triennale, da confermare ogni anno.  Debbono anche definire le aree di rischio di corruzione, tra le quali sono comunque indicate quella della formazione professionale continua, dei pareri di congruità, della indicazione di professionisti per l’affidamento di incarichi specifici. Debbono essere indicate le misure adottate in materia  e il responsabile delle stesse.

Sono allegati alla delibera su foglio excel i prospetti con gli adempimenti per gli ordini nazionali e gli ordini territoriali.

  1. Conclusioni.

La semplificazione per gli Ordini Professionali oggetto della delibera ANAC 777/2021 certamente riduce gli obblighi di pubblicazione previsti in generale dal d.lgs.33/2013 per le pubbliche amministrazioni, e ciò seppure gli adempimenti richiesti comportano oneri significativi in particolare per gli Ordini sia nazionali che territoriali di piccola dimensione per numero ridotto di iscritti e quindi di “affari” da trattare e con poco personale dipendente a tempo indeterminato e a termine.

In particolare, la questione non risolta in modo chiaro dalla delibera è quella relativa agli obblighi di pubblicazione delle p.a., che non siano quelli previsti dalla legge ( legge 441/1982 e art.14 comma 1 d.lgs.33/2013)  circa le dichiarazioni relative alla situazione patrimoniale degli organi di amministrazione, di direzione, di governo, estesa a quella del coniuge non separato e  dei parenti entro il secondo grado, per i quali l’ANAC fa riferimento alla norma di cui all’art.47 del d.lgs.33/2013 sulle sanzioni.

Sul punto, occorreva una interpretazione dell’applicabilità  di detti obblighi di pubblicità, con l’evidenza, se del  caso, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri,  della necessità ed opportunità, dell’introduzione di norme di specificazione della tipologia degli enti e degli incarichi cui gli obblighi si riferiscono che, come detto, nel d.lgs.33/2013 riguardano  dati e non dichiarazioni e quindi  la dichiarazione  sulla situazione patrimoniale degli amministratori.

Per gli Ordini Professionali nazionali e territoriali, la normativa di cui alla legge 441/1982 non appare proporzionale rispetto al mandato conferito agli amministratori, al tipo di elezione derivante dal voto degli iscritti agli albi, al tipo di funzioni svolte, che attengono ai compiti istituzionali, potendosi escludere che, in ragione dell’incarico conferito e degli emolumenti da questo derivanti, sia di interesse pubblico la pubblicazione dei dati della situazione patrimoniale allargata prevista dalla legge per i componenti degli organi politici.